Responsabilidad en el procedimiento sancionador

Autor:Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso- administrativo) y Javier Fuertes (Juez sustituto)
 
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La responsabilidad en el procedimiento sancionador implica que sólo pueden ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia.

El art. 9.3 de la Constitución Española señala que la Constitución garantiza la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

El art. 25 CE establece que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

Contenido
  • 1 Derecho penal y derecho sancionador
  • 2 Fundamento de la responsabilidad en el procedimiento sancionador
  • 3 Principio de presunción de inocencia
  • 4 Marco legal común
  • 5 Normas específicas o sectoriales
    • 5.1 Potestad disciplinaria respecto al empleado público
    • 5.2 Potestad sancionadora en materia tributaria
  • 6 Jurisprudencia destacada
  • 7 Ver también
  • 8 Recursos adicionales
    • 8.1 En formularios
    • 8.2 En doctrina
  • 9 Legislación básica
  • 10 Legislación citada
  • 11 Jurisprudencia citada
Derecho penal y derecho sancionador

La Constitución garantiza, según refiere su art. 9.3 :

El principio de legalidad , la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Específicamente, el art. 25 CE establece lo siguiente:

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa , según la legislación vigente en aquel momento.

El TC (STC de 8 de junio de 1981 [j 1]) ha declarado reiteradamente que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador , dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.

Los principios esenciales reflejados en el art. 24 CE , en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, si bien no se trata de una aplicación literal. En este sentido se pronuncia la STS 29 septiembre de 1980 [j 2], la STS 4 de noviembre de 1980 [j 3] y la STS 10 de noviembre de 1980 [j 4], entre otras.

La potestad sancionadora de la Administración Pública enlaza directamente con los principios que inspiran el Derecho penal, dado que ambas potestades son expresión del Ordenamiento Jurídico del Estado, tal y como expresa el propio Texto Constitucional ( art. 25 ) y reconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la STC 18/1981, de 8 junio [j 5] y una muy reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (desde la STS 29 septiembre de 1980 [j 6], STS 4 de noviembre de 1980 [j 7] y STS 10 de noviembre de 1980 [j 8], entre otras), si bien ello no es óbice a que se reconozcan aspectos diferenciadores, así como límites a su ejercicio, que circunscritas a la potestad sancionadora de la Administración Pública quedaron definidas por STC 77/1983, de 3 octubre [j 9] en los siguientes términos y según cabe desprender del art. 25 CE :

a) La legalidad que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora con una norma de rango legal;

b) La interdicción de las penas de privación de libertad;

c) El respeto a los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE , y

d) La subordinación a la autoridad judicial.

Fundamento de la responsabilidad en el procedimiento sancionador

La exigencia de la culpabilidad en el derecho administrativo sancionador es paralela a la aproximación de éste al derecho penal.

La STS de 24 junio 1998 [j 10] señala:

La responsabilidad personal se convierte en la base sobre la que se asienta el sistema punitivo ya que nadie puede ser condenado o sancionado sino por actos que, bien a título de dolo o de culpa, le puedan ser directamente imputados. Es por eso que la responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantizar el cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito del Derecho sancionador porque, de lo contrario, se derrumbaría el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde de sus propios actos, sin que quepa, con el fin de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad alguna sancionable solidariamente por actos ajenos.

En el mismo sentido se pronuncia la STS de 23 junio 1998 [j 11].

La jurisprudencia tiene reiteradamente declarado que no existe duda de la aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador de los principios que inspiran el orden penal, en cuanto ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, y entre ellos cobra especial virtualidad el elemento o principio de culpabilidad, siendo así que la presunción de inocencia no sólo tiene que ver con la prueba de la autoría de los hechos, aunque sea su vertiente más usual de aplicación, sino que además se relaciona con la culpabilidad imputable al que, en su caso, los realiza, sin que pueda acantonarse, -así se expresa la STS de 24 de enero de 1994 [j 12] -, el ámbito de su funcionalidad en aquel primer plano de demostración de los hechos (STC 76/1990, de 26 de abril [j 13] y STC 14/1997, de 28 de enero [j 14]), ya que toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos.

En el mismo sentido se pronuncia en la Jurisdicción Militar la STS nº 22/2017, Sala de lo Militar, de 20 de febrero [j 15] en un supuesto relativo al régimen sancionador de la Guardia Civil , cuando afirma que para que la conducta infractora pueda ser susceptible de sanción ha de concurrir dolo o culpa en el sujeto al que se le imputa, pues en el ámbito del derecho administrativo sancionador no nos encontramos ante un sistema de responsabilidad objetiva ajeno a la culpabilidad.

Principio de presunción de inocencia

El principio de presunción de inocencia está sustantivado en el art. 24.2 CE , referido al proceso pero extensible a la materia sancionadora administrativa. Así lo ha declarado de manera constante el TC ya desde la STC 8 de marzo de 1985 [j 16].

El art. 53.2.b) LPA 39/2015 recoge entre los derechos de los presuntos responsables en los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora:

A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

La presunción de inocencia implica que es necesaria una o más pruebas , cuya aportación es una carga que corresponde a la Administración, para imponer una sanción . Es decir, toda sanción debe apoyarse en una actividad probatoria que demuestre y acredite la realidad de la infracción cometida por el sancionado.

La presunción de inocencia supone el derecho de la parte recurrente a que se presuma la inexistencia de responsabilidad administrativa mientras que por la Administración no se demuestre lo contrario ( art. 24 CE ; art. 53.2 b) LPA 39/2015 ). Como señala la STC 76/1990, de 26 de abril [j 17]:

En efecto, no puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas en general o tributarias en particular, pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado por el art. 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, el derecho a la presunción de inocencia comporta: que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.

El art. 77. 5 LPA 39/2015 dispone:

Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

No obstante lo arriba expuesto, es cierto, como reitera la STC 76/1990 [j 18], que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones , sean penales, sean administrativas, pues el ejercicio del «ius puniendi» en sus diversas manifestaciones está condicionado por el art. 24.2 de la CE .

Por ello, la presunción de certeza del acta es perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia ( art. 24.2...

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