Principios del procedimiento sancionador

Autor:Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso- administrativo) y Javier Fuertes (Juez sustituto)
 
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El ejercicio de la potestad sancionadora está sometida a unos principios y requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido y en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento.

Es decir, la Administración ha de seguir un procedimiento formal para imponer una sanción.

Contenido
  • 1 Fundamento del procedimiento sancionador
  • 2 Regulación del procedimiento sancionador
    • 2.1 Garantía de procedimiento sancionador
    • 2.2 Derechos del presunto responsable
    • 2.3 Medidas de carácter provisional
    • 2.4 Presunción de inocencia
    • 2.5 Resolución del procedimiento sancionador
  • 3 Especialidades del procedimiento sancionador
  • 4 Procedimiento sancionador especial
  • 5 Jurisprudencia destacada
  • 6 Ver también
  • 7 Recursos adicionales
    • 7.1 En formularios
    • 7.2 En doctrina
  • 8 Legislación básica
  • 9 Legislación citada
  • 10 Jurisprudencia citada
Fundamento del procedimiento sancionador

La exigencia de un procedimiento es especialmente cualificada en materia sancionatoria, pues está dirigido a determinar la infracción , el responsable , y la sanción a imponer.

Mediante el procedimiento sancionador se garantiza la imparcialidad y objetividad en la actuación administrativa.

El procedimiento sancionador es equivalente al proceso penal, ya que en ambos existe la presunción de inocencia que en su caso quedará desvirtuada, por lo que los principios de éste se han de aplicar a aquél.

Por último, el procedimiento sancionador permite el ulterior control jurisdiccional del acto . Si tras el procedimiento recae resolución sancionadora , la misma puede ser fiscalizada por la jurisdicción contencioso-administrativa , no la penal.

Las garantías procesales constitucionalizadas en el art. 24.2 de la Constitución Española son de aplicación al ámbito administrativo sancionador, «en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 CE . No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional», STC 18/1981, de 8 de junio [j 1] (FJ2).

La concreción en nuestra jurisprudencia de este principio general fue resumida en el fundamento jurídico 5°- de la STC 7/1998 de 13 de enero [j 2].

La doctrina constitucional ha señalado que en el procedimiento administrativo sancionador no sólo son aplicables los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE , sino también las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24 CE , en sus dos apartados, no mediante una aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica, siempre que se trate de garantías que resulten compatibles con la naturaleza de dicho procedimiento.

Entre las garantías aplicables se encuentra la de ser informado de la acusación para poder defenderse adecuadamente; y tal información comprende los hechos atribuidos, la calificación jurídica de los mismos y la sanción que se propone.

Regulación del procedimiento sancionador

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , a diferencia de lo que hacía la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no contiene los preceptos constitucionales que regulan la potestad sancionadora de la Administración .

Tal y como señala la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas :

El Título IV , de disposiciones sobre el procedimiento administrativo común , se estructura en siete capítulos y entre sus principales novedades destaca que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , regulaba en títulos separados, ahora se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común. Este planteamiento responde a uno de los objetivos que persigue esta Ley, la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. De acuerdo con la sistemática seguida, los principios generales de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas , en cuanto que atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales, se regulan en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público .

Ello no significa la inexistencia de principios procedimentales, sino que la LPA 39/2015 (y la LRJSP 40/2015 ) no regulan el procedimiento sancionador como un procedimiento especial y que, por lo tanto, este tipo de procedimientos se regulan por las normas del procedimiento común y las normas que, específicamente, se establecen como especialidades para los procedimientos administrativos sancionadores, tal y como señala el art. 1 LPA 39/2015 al disponer que “la presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos , el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador”.

De esta forma los procedimientos administrativos sancionadores comparten las garantías establecidas, de manera general, para el procedimiento administrativo común por la LPA 39/2015 en los arts. 53 a 95 y para la tramitación simplificada en el art. 96 , y cuentan con una serie de especialidades.

Garantía de procedimiento sancionador

La necesidad de que el ejercicio de la potestad sancionadora se ejercite mediante la tramitación de un procedimiento , sin que pueda imponerse una sanción administrativa sin el citado procedimiento implica la prohibición de las sanciones directas o de plano; la predeterminación del procedimiento; etc.

En efecto, el art. 25.1 LRJSP 40/2015 establece que la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la LPA 39/2015 y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la LRBRL .

Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos.

En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento ( art. 63.2 LPA 39/2015 ).

La STSJ Cataluña de 30 abril 2004 [j 3] se refiere a la obligación de incoar expediente:

Este Tribunal debe estimar el presente recurso. Y ello con base al siguiente razonamiento. Al tiempo del dictado de la resolución combatida existían claros indicios de la comisión de una posible infracción urbanística, que obligaban a aquella incoación del expediente sancionador tras la denuncia formulada por el recurrente y a la adopción de las medidas necesarias para restaurar la legalidad urbanística. Tales extremos vienen sobradamente acreditados en este proceso...Pues bien, tras la denuncia formulada por Don. Vicente, algunos de sus extremos ya se constataron por el Arquitecto municipal en sus visitas inspectoras de 17 y 31 de mayo de 1996 (informes de 24 de mayo y 7 de junio de 1996). Por ello, no puede ajustarse a Derecho la resolución impugnada, por la cual se desestima la incoación del correspondiente expediente, fundamentada en la escasa entidad de la posible infracción en el conjunto de la obra realizada y en la aplicación del principio de proporcionalidad , "atenent a la possible incidència que les obres d'acondicionament exigibles podrien tenir sobre el conjunt edificat, per una part, i la escassa transcendència per als interessos generals dels fets denunciats per altra", lo que "justifica la no adopció de mesures de restabliment de l'ordre urbanístic". Como expone la actora en su demanda, tras invocar los art. 69 LRJ-PAC y 11 del Reglamento sobre el Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de 4 de agosto de 1993, "no existe una facultad discrecional del Ayuntamiento de incoar o no un expediente administrativo sancionador... sino que la información previa o preliminar no tiene otra virtualidad que examinar prima facie o de manera sumaria la realidad de unos hechos que si resultan contrastados conllevan la necesaria incoación del expediente administrativo"; de ahí que "no cabía otra solución que la incoación del correspondiente expediente administrativo y la adopción de las medidas necesarias para restaurar la legalidad urbanística". Por lo expuesto, procede la estimación del recurso, por ser contraria a Derecho la resolución impugnada, la cual debe anularse, debiendo la Administración recurrida proceder a la incoación del correspondiente expediente sancionador y de restauración de la legalidad urbanística.

Sobre la efectividad de la resolución de inicio, la STS de 3 febrero 2010 afirma:

No es acertada la tesis de la sentencia porque, como hemos razonado en nuestra STS de 27 de abril de 2004, el art. 57.1 LRJ-PAC dispone que "Los actos de las Administraciones Públicas (...) producirán efectos desde la fecha en que se dicten", y aunque en el párrafo siguiente dice que "la eficacia del acto quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación...", ocurre que en los actos de iniciación de un expediente sancionador su contenido no exige la demora de su eficacia, ni está supeditada a la notificación. A este respecto, el artículo 16.2 del RPS, a cuyo tenor "cursada la notificación (de la resolución de iniciación) el Instructor del procedimiento realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias...", no puede ser interpretado en el sentido de que la...

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