Irretroactividad en el procedimiento sancionador

Autor:Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso- administrativo) y Javier Fuertes (Juez sustituto)
 
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La irretroactividad es una consecuencia del principio penal de tipicidad y legalidad que, al igual que otros principios informadores del Derecho Penal, es aplicable, mutatis mutandis al Derecho sancionador .

El art. 9.3 de la Constitución Española señala que la Constitución la garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

El art. 25 CE establece que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa , según la legislación vigente en aquel momento.

Contenido
  • 1 Derecho penal y derecho sancionador
  • 2 Fundamento de la irretroactividad y excepción a la regla
  • 3 Marco legal común de la irretroactividad en el procedimiento sancionador
  • 4 Normas específicas o sectoriales
    • 4.1 Potestad disciplinaria respecto al empleado público
    • 4.2 Potestad sancionadora en materia tributaria
  • 5 Jurisprudencia destacada
  • 6 Ver también
  • 7 Recursos adicionales
    • 7.1 En doctrina
  • 8 Legislación básica
  • 9 Legislación citada
  • 10 Jurisprudencia citada
Derecho penal y derecho sancionador

La Constitución garantiza, según refiere su art. 9.3 :

El principio de legalidad , la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Específicamente, el art. 25 CE establece lo siguiente:

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa , según la legislación vigente en aquel momento.

El TC (STC de 8 de junio de 1981 [j 1]) ha declarado reiteradamente que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.

Los principios esenciales reflejados en el art. 24 CE en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, si bien no se trata de una aplicación literal. En este sentido se pronuncia la STS 29 septiembre de 1980 [j 2], la STS 4 de noviembre de 1980 [j 3] y la STS 10 de noviembre de 1980 [j 4], entre otras.

La potestad sancionadora de la Administración Pública enlaza directamente con los principios que inspiran el Derecho penal, dado que ambas potestades son expresión del Ordenamiento Jurídico del Estado, tal y como expresa el propio Texto Constitucional ( art. 25 ) y reconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la STC 18/1981, de 8 junio [j 5] y una muy reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (desde la STS 29 septiembre de 1980 [j 6] y STS 4 de noviembre de 1980 [j 7] y STS 10 de noviembre de 1980 [j 8], entre otras), si bien ello no es óbice a que se reconozcan aspectos diferenciadores, así como límites a su ejercicio, que circunscritas a la potestad sancionadora de la Administración Pública quedaron definidas por STC 77/1983, de 3 octubre [j 9], en los siguientes términos, y según cabe desprender del art. 25 CE :

a) La legalidad que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora con una norma de rango legal;

b) La interdicción de las penas de privación de libertad;

c) El respeto a los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE , y

d) La subordinación a la autoridad judicial.

Fundamento de la irretroactividad y excepción a la regla

El principio general de irretroactividad de las normas jurídicas ya se contempla en el art. 2.3 del Código Civil , que establece como regla general que las leyes no tienen efecto retroactivo, salvo que se disponga lo contrario. Así, la STS de 16 julio 1993 [j 10] señala:

La absoluta retroactividad de la Ley sería un ataque al principio constitucional de «seguridad jurídica», mientras que la ilimitada irretroactividad sería la muerte del necesario desenvolvimiento del derecho, hace que en el precepto del Código Civil citado, para armonizar ambas soluciones paliando sus posibles nocivos efectos, ha dispuesto la regla general de la irretroactividad de las Leyes con la excepción del caso de que en las mismas no se dispusiera lo contrario ya que, nadie mejor que el legislador conoce la necesidad de establecer en la nueva Ley su retroactividad.

El fundamento de la irretroactividad es doble. Por un lado, el principio de tipicidad supone «la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y en las sanciones correspondientes, mediante preceptos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen infracción y las sanciones aplicables» (STC 42/1997 de 10 de marzo [j 11]).

Por otro, conlleva el principio de seguridad jurídica, pues es necesario asegurar que el sujeto pueda saber en el momento en que actúa si va a incurrir o no en la comisión de alguna falta administrativa. En lo que se refiere a la irretroactividad como corolario del principio de seguridad jurídica, la STC de 16 de julio de 1987 [j 12] establece:

El principio de seguridad jurídica no puede erigirse en valor absoluto por cuanto daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente, siendo así que éste, al regular relaciones de convivencia humana, debe responder a la realidad social de cada momento como instrumento de perfeccionamiento y de progreso. La interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad entrañaría consecuencias contrarias a la concepción que fluye del art. 9.2 CE .

La regla general, conforme a la cual nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa , según la legislación vigente en aquel momento tiene una excepción: es el caso de las normas más favorables para el sancionado.

No es admisible seguir aplicando la ley anterior más desfavorable para el sancionado cuando la sociedad ha dejado ya de considerarla necesaria.

El TS -entre otras en sus STS de 15 de diciembre de 1988 [j 13], STS de 22 de diciembre de 1988 [j 14] y STS de 28 de noviembre de 1991 [j 15]- ha establecido que el art. 9.3 CE establece el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, por lo que a sensu contrario las normas sancionadoras posteriores serán de aplicación siempre que resulten más favorables para el inculpado.

Marco legal común de la irretroactividad en el procedimiento sancionador

El Capítulo III del Título Preliminar (arts. 25 a 31) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público contiene los preceptos constitucionales que regulan la potestad sancionadora de la Administración. Concretamente, en su art. 25 , al regular la irretroactividad, se establecen las siguientes prescripciones:

  • Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa .

Lo anterior es incluso aplicable a las normas relativas a la prescripción. Así, la SAN de 25 mayo 2012 [j 16] afirma:

Consideramos además, de acuerdo con lo argumentado por la parte actora en su escrito de nulidad de actuaciones, que tal retroactividad ha de extenderse igualmente a la prescripción de la infracción, tal y como el Tribunal Supremo, especialmente en materia tributaria, ha venido sosteniendo con reiteración. Así la STS de 20 de diciembre de 2011 [j 17] dictada en casación para unificación de doctrina, declara que la prescripción en el ámbito sancionador es una cuestión que afecta a la esencia de la sanción, lo que comporta que las normas favorables han de tener efectos retroactivos favorables y, contrariamente, las no favorables no pueden ser interpretadas retroactivamente. Por tanto, en el asunto examinado el eventual efecto desfavorable que para el sancionador se deriva, por el hecho de permitir que el procedimiento sancionador iniciado dure más de (...) tiene que ser excluido. En consecuencia, y aplicando al presente supuesto dicho carácter esencial de la prescripción en el ámbito sancionador, del que deriva...

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