Principio de tipicidad en el procedimiento sancionador

Autor:Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso- administrativo) y Javier Fuertes (Juez sustituto)
 
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El principio de tipicidad es una de las manifestaciones esenciales del principio de legalidad y exige la más estricta adecuación entre la conducta prohibida descrita en el tipo y el hecho cometido por acción u omisión.

Por ello, las normas que definen las infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica.

Contenido
  • 1 Derecho penal y derecho sancionador
  • 2 Potestad sancionadora y garantías
  • 3 Principio de tipicidad y principio de legalidad
  • 4 Marco legal del principio de tipicidad en el procedimiento sancionador
  • 5 Normas específicas o sectoriales del principio de tipicidad en el procedimiento sancionador
    • 5.1 Potestad disciplinaria respecto al empleado público
    • 5.2 Potestad sancionadora en materia tributaria
  • 6 Jurisprudencia destacada
  • 7 Ver también
  • 8 Recursos adicionales
    • 8.1 En doctrina
  • 9 Legislación básica
  • 10 Legislación citada
  • 11 Jurisprudencia citada
Derecho penal y derecho sancionador

El TC (STC de 8 de junio de 1981 [j 1]) ha declarado reiteradamente que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.

Los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución Española en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración , si bien no se trata de una aplicación literal.

En el mismo sentido se pronuncian la STS 29 de septiembre de 1980 [j 2], STS 4 de noviembre de 1980 [j 3] y STS 10 de noviembre de 1980 [j 4].

La potestad sancionadora de la Administración Pública enlaza directamente con los principios que inspiran el Derecho penal, dado que ambas potestades son expresión del Ordenamiento Jurídico del Estado, tal y como expresa el propio Texto Constitucional ( art. 25 ) y reconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la STC 18/1981, de 8 junio [j 5] y una muy reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (desde la STS 29 septiembre de 1980 [j 6] y STS 4 de noviembre de 1980 [j 7] y STS 10 de noviembre de 1980 [j 8], entre otras), si bien ello no es óbice a que se reconozcan aspectos diferenciadores, así como límites a su ejercicio, que circunscritas a la potestad sancionadora de la Administración Pública quedaron definidas por STC 77/1983, de 3 octubre [j 9], en los siguientes términos, y según cabe desprender del art. 25 CE :

a) La legalidad que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora con una norma de rango legal;

b) La interdicción de las penas de privación de libertad;

c) El respeto a los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE , y

d) La subordinación a la autoridad judicial.

Potestad sancionadora y garantías

El principio de tipicidad obliga a la descripción por ley de la conducta específica que conlleva o acarrea una sanción específica , que también debe quedar delimitada.

La potestad sancionadora de la Administración tiene su fundamento constitucional en los arts. 25 y 45 CE .

La misma se rige por distintos principios , entre los que destaca el de tipicidad, que la jurisprudencia llegó a calificar de un «mero corolario del principio de legalidad » (STS 30 de mayo de 1981 [j 10]).

No obstante, el Tribunal Constitucional ha advertido lo siguiente:

La reserva de Ley establecida en el art. 25.1 CE no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto (STC 42/1987 de 7 de abril [j 11].

Por otra parte, también es procedente recordar la STC 144/2011, de 26 de septiembre [j 12], que recuerda que el derecho fundamental enunciado en el arts. 25.1 CE incorpora la regla "nullum crimen nulla poena sine lege", que también es aplicable al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material (F.D 4º).

Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (STC 77/83, de 3 de octubre [j 13]; STS 42/87, de 7 de abril [j 14]; STC 29/1989, de 6 de febrero [j 15]) que el ordenamiento sancionador administrativo comprende una doble garantía: la primera, de orden material, supone la necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables .

La garantía material, en palabras de STC 242/2005, de 10 de octubre [j 16] y STC 162/2008, de 15 de diciembre [j 17]:

Aparece derivada del mandato de taxatividad o de “lex certa“ y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible (principio de tipicidad) para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones.

La segunda de carácter formal, hace referencia al rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladora de las sanciones, por cuanto que el término "legislación vigente" contenido en el art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley, y esta segunda garantía formal sólo tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas , al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia y oportunidad.

En palabras de la STC 242/2005, de 10 de octubre [j 18]:

Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento solo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley.

Pues bien, la garantía material, viene a constituir propiamente el principio de tipicidad, que “supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción” (STC 61/1990, de 29 de marzo [j 19] y STC 24/1996 de 13 febrero [j 20]; STS 20 abril 2006 [j 21]; STS 18 noviembre 2000 [j 22]; STS 20 diciembre 1999 [j 23]; SAN de 2 diciembre 2011 [j 24]; STS nº 74/2017, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 23 de enero [j 25]).

Respecto al principio de tipicidad, en palabras de la STS de 15 de noviembre de 1999 [j 26]:

Cabe recordar que la exigencia de lex certa a que aboca el principio de legalidad en materia sancionadora afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el art. 25.1 CE establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho (STC 219/1989, de 21 de diciembre [j 27]). De dicho art. 25.1 se sigue la necesidad, no solo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella (STC 207/1990, de 17 de diciembre [j 28]). Como afirma un autorizado sector doctrinal, la suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta; o, en otras palabras, la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra. A diferencia de lo que acontece con la garantía formal o principio de reserva de ley, la garantía material o mandato de tipificación es asimismo exigible respecto de las normas preconstitucionales; la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en materia sancionadora no autoriza, tras la entrada en vigor CE , la aplicación de normas de esta naturaleza que no otorguen certeza suficiente acerca de cuáles sean las conductas constitutivas de infracción y cuales las sanciones que a éstas puedan corresponder.
Principio de tipicidad y principio de legalidad

El principio de legalidad se cumple mediante la previsión de las infracciones y sanciones en una norma legal.

En cambio, el principio de tipicidad se observa cuando de forma precisa se defina la conducta que la Ley considera constitutiva de la infracción y, también de forma precisa, define la sanción que se puede imponer a aquella infracción.

Así, la conducta “típica” es solo aquella donde se aprecia la identidad entre sus componentes fácticos y los que describe la norma legal. Es decir, la coincidencia entre el hecho real y los elementos normativamente previstos.

Marco legal del principio de tipicidad en el procedimiento sancionador

El art. 25.1 CE establece que nadie puede ser...

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