Principio de proporcionalidad en el procedimiento sancionador

Autor:Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso- administrativo) y Javier Fuertes (Juez sustituto)
 
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El principio de proporcionalidad es una especificación del genérico principio penal de congruencia que, al igual que otros principios informadores del Derecho Penal (imputabilidad, tipicidad, irretroactividad de las normas sancionadoras favorables), es aplicable, mutatis mutandis al Derecho sancionador.

Contenido
  • 1 Derecho penal y derecho sancionador
  • 2 Fundamento y control del principio de proporcionalidad
  • 3 Marco legal común del procedimiento sancionador en el ámbito administrativo
  • 4 Normas específicas o sectoriales
    • 4.1 Potestad disciplinaria respecto al empleado público
    • 4.2 Potestad sancionadora en materia tributaria
  • 5 Jurisprudencia destacada
  • 6 Ver también
  • 7 Recursos adicionales
    • 7.1 En doctrina
  • 8 Legislación básica
  • 9 Legislación citada
  • 10 Jurisprudencia citada
Derecho penal y derecho sancionador

El TC (STC de 8 de junio de 1981 [j 1]) ha declarado reiteradamente que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador , dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.

Los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución Español en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, si bien no se trata de una aplicación literal.

En este sentido se pronuncian la STS 29 de septiembre de 1980 [j 2], la STS 4 de noviembre de 1980 [j 3] y la STS 10 de noviembre de 1980 [j 4].

La potestad sancionadora de la Administración Pública enlaza directamente con los principios que inspiran el Derecho penal, dado que ambas potestades son expresión del Ordenamiento Jurídico del Estado, tal y como expresa el propio Texto Constitucional ( art. 25 ) y reconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la STC 18/1981, de 8 junio [j 5] y una muy reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (desde la STS 29 septiembre de 1980 [j 6] y STS 4 de noviembre de 1980 [j 7] y STS 10 de noviembre de 1980 [j 8], entre otras), si bien ello no es óbice a que se reconozcan aspectos diferenciadores, así como límites a su ejercicio, que circunscritas a la potestad sancionadora de la Administración Pública quedaron definidas por STC 77/1983, de 3 octubre [j 9], en los siguientes términos, y según cabe desprender del art. 25 CE :

a) La legalidad que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora con una norma de rango legal;

b) La interdicción de las penas de privación de libertad;

c) El respeto a los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE , y

d) La subordinación a la autoridad judicial.

Tal como indica la Sentencia del TSJ de Cataluña de 3 julio [j 10]:

El Tribunal Supremo en reiteradas ocasiones, en materia de sanciones administrativas sometidas a revisión jurisdiccional, ha declarado que está admitida por la moderna doctrina jurisprudencial la aplicación del principio de proporcionalidad, en virtud del cual puede revisarse la facultad discrecional reconocida a la Administración por el legislador para la imposición de sanciones por faltas sometidas al derecho administrativo sancionador, para juzgar si el uso de esta discrecionalidad puede estimarse conforme a derecho, atendiendo a la obligada adecuación entre la gravedad del hecho que origina la sanción y la medida punitiva aplicada.
Fundamento y control del principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad constituye un criterio informador de la actividad administrativa sancionadora o que suponga la restricción o lesión de derechos de los ciudadanos .

Si un determinado fin se puede obtener con dos medidas, debe escogerse la que sea menos gravosa. En el derecho sancionador debe compararse el contenido de la sanción y la entidad de la conducta antijurídica reprimida o que se pretende reprimir, es decir, se compara la gravedad del hecho ilícito con la gravedad de la sanción.

El principio de proporcionalidad es una especificación del genérico principio penal de congruencia que, al igual que otros principios informadores del Derecho Penal es aplicable al Derecho administrativo sancionador.

No obstante, el principio de proporcionalidad presenta un relieve tal que justifica su exposición autónoma. En efecto, la jurisprudencia insiste reiteradamente en la exigencia de proporción entre la falta cometida y la sanción aplicada por la Administración, lo cual conduce a una cuestión capital: es función exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa el control del ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas .

Desde luego, la competencia de los Juzgados y Tribunales para controlar la discrecionalidad administrativa es indiscutible y el Tribunal Supremo se encarga de recordarlo de forma constante.

Concretamente, la Sentencia de 28 de septiembre 1984 expone tajantemente esta doctrina: la Administración puede optar entre las distintas sanciones que señala la Ley para las faltas disciplinarias, pero asimismo «la Jurisdicción Contencioso-Administrativa puede y debe valorar si, en el caso concreto que se enjuicia, ha sido aplicada correctamente esta facultad por la Administración atendiendo al principio de proporcionalidad entre la falta y la sanción que debe presidir toda corrección disciplinaria...». Doctrina que reitera la Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 27 de Octubre de 1986 [j 11] citando precisamente la anterior cuando afirma que «...el principio de proporcionalidad impide la libérrima discrecionalidad de la Administración para elegir la sanción a imponer». En el mismo sentido se pronuncia la STS de 3 de octubre de 1994 [j 12].

Así, resulta que la Administración goza de una cierta discrecionalidad para discernir sobre la calificación de la falta, según los hechos cometidos, y la elección de la sanción aplicable, dentro de los límites legales y reglamentarios, y siempre ajustándose al principio de proporcionalidad, siendo los Juzgados y Tribunales los encargados de controlar que se han respetado esos límites.

La Administración califica los hechos constitutivos de falta y aplica la sanción correspondiente, pero esa potestad no es puramente discrecional, pues el poder judicial controla a posteriori , amén de los aspectos procedimentales y aplicando los principios generales del Derecho penal, si la calificación de la falta es la adecuada, si queda probado incuestionablemente que los sancionados han incurrido en falta y si la sanción aplicada, en suma, es proporcional a la falta cometida, indicando, en caso contrario, la revocación de la sanción o su sustitución por la adecuada, según...

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