Principio de legalidad en el procedimiento sancionador

Autor:Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso- administrativo) y Javier Fuertes (Juez sustituto)
 
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El principio de legalidad es un principio del derecho sancionador conforme al cual las infracciones y sanciones deben estar previstas y reguladas en una norma legal.

Es la expresión del principio nullum crimen, nulla poena sine lege.

Contenido
  • 1 Derecho penal y derecho sancionador en el ámbito administrativo
  • 2 Potestad sancionadora y garantías en el ámbito administrativo
  • 3 Marco legal común del procedimiento sancionador en el ámbito administrativo
  • 4 Normas específicas o sectoriales del procedimiento sancionador en el ámbito administrativo
  • 5 Relaciones administrativas generales y especiales del procedimiento sancionador en el ámbito administrativo
    • 5.1 El principio de legalidad en el ámbito de las relaciones administrativas de carácter general
    • 5.2 Principio de reserva de ley en el marco de las relaciones administrativas de carácter especial
  • 6 Ver también
  • 7 Recursos adicionales
    • 7.1 En doctrina
  • 8 Legislación básica
  • 9 Legislación citada
  • 10 Jurisprudencia citada
Derecho penal y derecho sancionador en el ámbito administrativo

La Constitución Española garantiza, según refiere su art. 9.3 , el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

El TC (STC 8 de junio de 1981 [j 1]) ha declarado reiteradamente que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.

Los principios esenciales reflejados en el art. 24 CE en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, si bien no se trata de una aplicación literal. En el mismo sentido se pronuncian la STS de 29 de septiembre de 1980 [j 2], la STS de 4 de noviembre de 1980 [j 3] y la STS de 10 de noviembre de 1980 [j 4].

La potestad sancionadora de la Administración Pública enlaza directamente con los principios que inspiran el Derecho penal, dado que ambas potestades son expresión del Ordenamiento Jurídico del Estado, tal y como expresa el propio Texto Constitucional ( art. 25 ) y reconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la STC 18/1981,de 8 junio [j 5] y una muy reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (desde las STS 29 septiembre de 1980 [j 6], STS de 4 de noviembre de 1980 [j 7] y STS de 10 de noviembre de 1980 [j 8], entre otras), si bien ello no es óbice a que se reconozcan aspectos diferenciadores, así como límites a su ejercicio que, circunscritas a la potestad sancionadora de la Administración Pública, quedaron definidas por la STC 77/1983, de 3 octubre [j 9] en los siguientes términos y según cabe desprender del art. 25 CE :

  • La legalidad que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora con una norma de rango legal;
  • La interdicción de las penas de privación de libertad;
  • El respeto a los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE y
  • La subordinación a la autoridad judicial.

El principio de legalidad tiene una doble vertiente. Por un lado, la del principio de reserva de ley (vertiente formal del principio de legalidad) y por otro, la del principio de tipicidad (vertiente material del principio de legalidad).

Potestad sancionadora y garantías en el ámbito administrativo

La potestad sancionadora de la Administración tiene su fundamento constitucional en los arts. 25 y 45 CE . La misma se rige por distintos principios, entre los que destaca el de legalidad.

Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (STC 77/83, de 3 de octubre [j 10], STC 42/87, de 7 de abril [j 11], STC 29/1989, de 6 de febrero [j 12]) que el ordenamiento sancionador administrativo comprende una doble garantía.

La primera, de orden material, supone la necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables.

La garantía material, en palabras de STC 242/2005, de 10 de octubre [j 13] y STC 162/2008, de 15 de diciembre [j 14]:

Aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible (principio de tipicidad) para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones.

La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladora de las sanciones, por cuanto que el término "legislación vigente" contenido en el art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley, y esta segunda garantía formal sólo tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas , al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia y oportunidad.

En palabras de STC 242/2005, de 10 de octubre [j 15]:

Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento solo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley.

El principio de legalidad implica que el acto u omisión castigados tienen que hallarse claramente definidos como falta administrativa, siendo exigible la perfecta adecuación de las circunstancias objetivas determinantes de la ilicitud, por una parte, y las personales que a su vez determinan la imputabilidad, con rechazo de interpretaciones extensivas o analógicas.

Solamente si concurren ambos presupuestos, hechos subsumibles en el tipo de infracción e imputabilidad a determinado sujeto es válido el ejercicio de la potestad sancionadora. Así lo señala la jurisprudencia del TS (STS 10 de noviembre de 1980 [j 16], STS de 6 de julio de 1988 [j 17], STS de 19 diciembre 1990 [j 18].

En cuanto al principio de legalidad, el Tribunal Supremo en la STS de 15 de Noviembre de 1999 [j 19] manifiesta lo siguiente:

El principio de legalidad en materia sancionadora afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el art. 25.1 CE establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho (STC 219/1989, de 21 de diciembre [j 20]). De dicho art. 25.1 se sigue la necesidad, no solo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella (STC 207/1990, de 17 de diciembre [j 21]). Como afirma un autorizado sector doctrinal, la suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta; o, en otras palabras, la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra. A diferencia de lo que acontece con la garantía formal o principio de reserva de ley, la garantía material o mandato de tipificación es asimismo exigible respecto de las normas preconstitucionales; la especial trascendencia del principio de seguridad...

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